COVID-19/ URBANISME : effets des ordonnances n° 2020-306 du 25 mars 2020 et n° 2020-427 du 15 avril 2020 relatives à la prorogation de certains délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période

Par Isabelle Robert-Vedie, avocat associé, immobilier – urbanisme et construction

I. RAPPEL DU CONTEXTE

La Loi n° 2020-290 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 du 23 mars 2020 (JO du 24 mars) a :

  • D’une part, institué un régime d’état d’urgence sanitaire dans le Code de la santé publique (nouvel article L.3131-12 et suivants du Code), car ce dispositif n’existait pas jusqu’à présent (article 2 de la loi) : ces dispositions permettront à l’avenir la déclaration d’un état d’urgence sanitaire par seul décret en Conseil des ministres « en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population » et ainsi permettre au Premier Ministre de prendre, par décret, des mesures limitant la liberté de circulation ainsi que la liberté du commerce et de l’industrie  ;
  • D’autre part, déclaré l’urgence sanitaire sur l’ensemble du territoire national, pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur (immédiate) de la loi (donc du 24 mars au 24 mai). Il est également prévu que la prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà de la durée de deux mois puisse être autorisée par la loi, et qu’il peut également être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration de ce délai (article 4 de la loi).

Les déclarations du 28 avril du Premier Ministre annoncent d’ailleurs la mise au vote, début mai, d’un projet de loi portant prorogation de l’état d’urgence jusqu’au 24 juillet.

Tirant les conséquences de cette situation, la loi a prévu la mise en œuvre de « mesures d’urgence économique et d’adaptation à la lutte contre l’épidémie de Covid-19 » (Titre II de la loi – articles 9 à 18) régissant divers domaines de la vie publique et économique.

En particulier, l’article 11 de la loi du 23 mars habilite le Gouvernement à prendre dans un délai de trois mois à compter de sa publication, deux séries de mesures :

  • Une première série de mesures pour « faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation, et notamment afin de prévenir et limiter la cessation d’activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations ainsi que ses incidences sur l’emploi » (article 11 I- 1°) ;
  • Une seconde série de mesures pour « faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation » (article 11 I- 2°).

Parmi cette seconde série de mesures, sont notamment prévues celles :

  1. « Adaptant les délais et procédures applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naitre ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux-ci ne résultent d’une décision de justice ;
  • Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le Gouvernement pour ralentir la propagation de l’épidémie de covid-19 ; (…) ».

C’est précisément pour cette seconde série de mesures, celles destinées à faire face aux conséquences administratives ou juridictionnelles de l’institution de l’état d’urgence sanitaire, que l’ordonnance n° 2020-306, « relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période », a été approuvée en Conseil des ministres le 25 mars et publiée le 26 mars dernier.

Cette ordonnance institue une « période juridiquement protégée », courant du 12 mars à l’expiration du délai d’un mois suivant la fin de la période d’état d’urgence sanitaire (fixée à ce jour au 23 mai à minuit), soit jusqu’au 23 juin 2020 à minuit.

Cette ordonnance fixe :

  • D’une part des dispositions générales relatives à la prorogation des délais (Titre I : articles 1 à 5) ;
  • D’autre part des dispositions particulières aux délais et procédures en matière administrative (Titre II : articles 6 à 12).

De nombreuses voix se sont cependant élevées, notamment parmi les acteurs de l’immobilier, pour dénoncer les effets catastrophiques de cette ordonnance à l’égard des projets déjà autorisés, d’une part, et sur ceux en cours d’instruction, d’autre part.

Une seconde ordonnance, n° 2020-427, « portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de covid-19 », a donc été approuvée en conseil des ministres le 15 avril, dernier et publiée le 16 avril suivant au Journal Officiel.

Cette seconde ordonnance introduit en particulier dans celle du 25 mars 2020 un Titre II Bis, portant « Dispositions particulières aux enquêtes publiques et aux délais applicables en matière d’urbanisme et d’aménagement », qui met en place un mécanisme spécifique à certains délais applicables en matière d’urbanisme et d’aménagement.

Ce mécanisme propre aux autorisations individuelles d’urbanisme est dérogatoire aux dispositifs prévus par les articles 2 et 7 de l’ordonnance du 25 mars, qui demeurent toujours applicables à l’égard des décisions d’urbanisme autres que les autorisations individuelles d’occuper le sol.

II. Les dispositions relatives à la prorogation des délais de recours

Attention : il résulte de la combinaison des dispositions des ordonnances 2020-306 du 25 mars et 2020-427 du 15 avril, qu’un régime particulier est institué s’agissant des délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre des seules décisions de non-opposition à déclaration préalable, et des permis de construire, d’aménager ou de démolir, à l’exclusion de toutes autres, dont les délais de recours demeurent régis par les dispositions générales figurant à l’article 2 de l’ordonnance 2020-306.

L’ordonnance 2020-427 a introduit dans l’ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020 un article 12 Bis qui dispose que :

  •  les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux …
  • … à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable, ou d’un permis de construire, ou d’un permis d’aménager, ou d’un permis de démolir…
  • …qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020,
  • …sont suspendus à cette date, et recommenceront à courir, pour le solde du délai non échu, à compter du 24 mai 2020, le lendemain de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire telle qu’elle résulte de la loi du 23 mars 2020 d’urgence…
  • ….sans pouvoir être inférieurs à 7 jours.

Il est également prévu que les délais de recours contre ces mêmes décisions et qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et le 23 mai 2020 à minuit ne commenceront à courir que le 24 mai 2020 (en l’état des textes).

Désormais donc, et contrairement au mécanisme initialement prévu, les délais de recours contre les décisions individuelles d’occuper le sol :

  • délai de recours recommence à courir non plus le 24 juin (terme de la période juridiquement protégée) mais le 24 mai (le lendemain du terme de la période d’état d’urgence sanitaire en l’état actuel des textes).

Ce qui précède devra cependant être adapté selon les dispositions législatives à venir portant éventuellement prorogation de la période d’état d’urgence sanitaire, qui est annoncée jusqu’au 23 juillet prochain.

Exemple 1 : Un permis de construire affiché le 1er mars, dont le délai de recours doit donc expirer le 2 mai, voit désormais son délai de recours s’écouler entre le 1er let 12 mars, pour reprendre le 24 mai pour le solde du délai non échu, soit 2 mois moins 12 jours.

Exemple 2 : Un permis de construire affiché le 15 janvier, dont le délai de recours doit donc expirer le 16 mars, voit désormais son délai de recours s’écouler entre le 15 janvier et le 12 mars, pour reprendre le 24 mai, mais le solde du délai de recours étant inférieur à 7 jours, le permis de construire ne deviendra définitif que le 31 mai prochain (7 jours à compter du 24 mai).

Exemple 3 : Un permis de construire délivré le 30 mars voit son délai de recours ne commencer à courir qu’à compter du 24 mai 2020, même s’il a été affiché avant cette date.

Il convient de souligner que ces dispositions de l’article 12 Bis ne trouvent seulement à s’appliquer qu’à l’égard des :

Toutes les autres décisions d’urbanisme, et plus généralement toutes les autres décisions administratives, demeurent en revanche soumises aux dispositions générales relatives à la prorogation des délais résultant des articles 1 à 5 de l’ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020.

Enfin, on ne saurait faire l’économie d’une réserve sur la purge du délai de recours, qui dépend de la preuve d’un affichage de l’autorisation sur le terrain d’assiette du projet, de manière visible depuis la voie publique, pendant une période continue de deux mois (article R.600-2 du code de l’urbanisme).

En effet, rien n’exclut que le juge administratif puisse considérer que l’affichage n’a pas pu remplir son office, faute pour le public d’avoir pu, durant le confinement, prendre connaissance du projet : une telle interprétation conduirait à faire échec au déclenchement du délai de recours, lequel recommencerait donc à courir à compter du 24 mai.

Une telle interprétation nous semble toutefois difficilement admissible au regard de l’objectif même de l’ordonnance du 15 avril 2020, dont les rédacteurs ont précisément eu pour objectif de limiter dans le temps le délai de recours contre les autorisations d’urbanisme délivrées avant le 12 mars.

Mais la prudence recommande néanmoins de maintenir l’affichage sur le terrain entre le 12 mars et à tout le moins le terme du délai de recours nouvellement défini.

Tous les recours dirigés contre les décisions autres que celles énumérées ci-dessus demeurent soumis aux dispositions de l’article 2 de l’ordonnance du 25 mars dernier.

Attention : la prorogation des délais n’est pas automatique, et toutes les décisions ne sont pas concernées.

Ne sont d’abord visés que les délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré pour 2 mois par l’article 4 de la loi du 23 mars 2020, c’est-à-dire ceux qui expirent entre le 12 mars et le 24 juin (si l’état d’urgence sanitaire n’est pas prolongé par la loi, ou s’il n’y est pas mis un terme anticipé par décret).

Sont en revanche exclus les délais et mesures :

  • qui expirent avant le 12 mars,
  • ou qui expirent après le 24 juin (en l’état des textes).

Sont surtout exclus tous les délais et mesures qui font l’objet d’adaptations particulières par la loi du 23 mars 2020 ou en application de celle-ci (par les ordonnances rendues sur son fondement notamment).

Dès lors, et selon l’article 2 de l’ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020 :

  • tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication…
  • … prescrit par la loi ou le règlement…
  • … à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque…
  • … et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1er,…
  • … sera réputé avoir été fait à temps qu’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de 2 mois(article 2 de l’ordonnance).

Cela signifie que, de manière générale, les délais de recours qui devaient expirer durant la période précitée (dénommée « période juridiquement protégée ») recommenceront à courir à la fin de cette période, pour la durée légale ou réglementaire applicable, mais dans la limite de deux mois.

Exemple 1 : Une autorisation (autonome) d’exploitation commerciale délivrée par la CDAC et publiée le 1er mars, dont le délai de recours d’un mois doit normalement expirer le 1er avril, pourra être contestée devant la CNAC jusqu’au 24 juillet prochain.

Exemple 2 : L’avis rendu par une CDAC et publié le 14 février 2020, dont le recours d’un mois doit normalement expirer le 15 mars, pourra donc être contesté jusqu’au 24 juillet prochain. Il ne bénéficie pas des dispositions dérogatoires de l’article 12 Bis car il ne s’agit pas d’un recours formé contre une autorisation individuelle d’urbanisme visée par le livre IV du Code de l’urbanisme.

Exemple 3 : Une délibération de conseil municipal approuvant la modification ou la révision d’un plan local d’urbanisme, qui aurait été affichée et publiée le 20 février et dont le délai de recours doit normalement expirer le 20 avril, pourra être contestée jusqu’au 24 août prochain.

II. Les dispositions relatives aux délais et procédures administratives

Attention : ici encore, il résulte de la combinaison des dispositions des ordonnances 2020-306 du 25 mars et 2020-427 du 15 avril, qu’un régime particulier est institué pour l’instruction des demandes d’autorisation et de certificats d’urbanisme, et des déclarations préalables, prévus par le livre IV du Code de l’urbanisme, et des procédures de récolement prévues par l’article L.462-2 du même code.

L’ordonnance 2020-427 a introduit dans l’ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020 un article 12 Ter qui dispose que :

  •  les délais d’instruction des demandes d’autorisations et de certificats d’urbanisme, et des déclarations préalables de travaux, prévus par le Livre IV du Code de l’urbanisme…
  •  …qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020…
  • …sont suspendus à cette date, et reprennent leur cours, pour le solde du délai non échu, à compter du 24 mai 2020, le lendemain de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire telle qu’elle résulte de la loi du 23 mars 2020 d’urgence.

L’article 12 Ter précise que les délais d’instruction de ces mêmes demandes et déclarations et qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et le 23 mai 2020 à minuit ne commenceront à courir que le 24 mai 2020.

Il ajoute surtout que les règles identiques s’appliquent aux délais impartis aux collectivités territoriales et leurs établissements publics, aux services, autorités ou commissions pour émettre un avis ou donner un accord dans le cadre de l’instruction d’une telle demande ou déclaration.

Désormais donc, et contrairement au mécanisme initialement prévu, les délais d’instruction des décisions individuelles d’occuper le sol et des demandes de certificats d’urbanisme :

  • Sont toujours suspendus à compter du 12 mars, ce qui signifie que le délai d’instruction déjà écoulé est pris en compte, et c’est le solde du délai non échu qui recommence à courir ;
  • le solde de ce délai d’instruction recommence à courir non plus le 24 juin (terme de la période juridiquement protégée) mais le 24 mai (terme de la période d’état d’urgence sanitaire en l’état actuel des textes).
  • Les délais d’instruction qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et le 23 mai à minuit commenceront à courir le 24 mai, et non plus le 24 juin comme initialement prévu.

Même si la rédaction du texte prête à confusion, la locution « prévus par le livre IV du Code de l’urbanisme » pouvant viser indifféremment les « délais » ou les différentes décisions limitativement visées, on peut légitimement supposer que ces dispositions s’appliquent également aux délais impartis par l’administration pour solliciter des pièces complémentaires ainsi que le permet l’article R.423-22 du Code de l’urbanisme.

Exemple 1 : Une demande de permis de construire enregistrée le 1er mars, dont le délai d’instruction expirait normalement trois mois plus tard, voit désormais son délai d’instruction s’écouler entre le 1er let 12 mars, puis être suspendu à cette date, pour reprendre le 24 mai pour le solde du délai non échu, soit 2 mois moins 12 jours.

Exemple 2 : Une demande de permis de construire déposée le 20 février, dans lequel le service instructeur pouvait réclamer des pièces complémentaires jusqu’au 20 mars, peut désormais faire l’objet d’une demande de pièces complémentaires jusqu’au 2 juin.

Ces dispositions de l’article 12 Ter ne trouvent cependant seulement à s’appliquer qu’à l’égard des :

  • demandes de certificats d’urbanisme (informatifs ou opérationnels) ;
  • demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir ;
  • déclarations préalables de travaux
  • de tous les avis et accords sollicités dans le cadre de l’instruction des demandes et déclarations ci-dessus.

Il en résulte que deux observations doivent ici être formulées.

En premier lieu, n’est pas concernée par ces dispositions dérogatoires l’instruction des demandes d’autorisations et les déclarations de travaux qui ne sont pas visées par le livre IV du Code de l’urbanisme : les demandes de travaux sur monuments historiques, les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale ne s’accompagnant pas d’une demande de permis de construire, etc… demeurent donc régies par les dispositions générales figurant à l’article 7 de l’ordonnance du 25 mars 2020.

En second lieu, la suspension des délais d’instruction ne doit pas s’entendre comme une impossibilité ou une interdiction pour les services instructeurs d’instruire les dossiers, ni pour les autorités compétentes de se prononcer sur les demandes ou déclarations qui leur sont soumises.

L’instruction de toutes les décisions autres que les certificats d’urbanisme, les permis (de construire, d’aménager ou de démolir) et les décisions de non-opposition aux déclarations préalables de travaux, et de tous les avis ou accords délivrés dans le cadre de l’instruction de ces décisions, demeure soumise aux dispositions de l’article 7 de l’ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020.

L’ordonnance du 25 mars dernier a en effet institué des dispositions particulières propres aux procédures administratives mises en œuvre par les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs, ainsi que par les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif (y compris les organismes de sécurité sociale. 

Attention : là encore, la prorogation n’est pas automatique, et toutes les procédures ne sont pas concernées.

Ne sont en effet visés que :

  • les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis de l’un des organismes ci-dessus peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement ;
  • les délais impartis aux mêmes organismes ou personnes pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une demande ;
  • les délais prévus pour la consultation ou la participation du public ;
  • et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars, ainsi que ceux qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et l’expiration du délai d’un mois suivant la période d’état d’urgence sanitaire, soit le 23 juin à minuit (en l’état des textes).

Peuvent en revanche être exclus, par décret, du bénéfice de ces dispositions certaines catégories d’actes, de procédures et d’obligations pour lesquels, pour des motifs de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de sécurité, de protection de la santé, de la salubrité publique, de préservation de l’environnement et de protection de l’enfance et de la jeunesse.

Exemple 1 : une demande d’autorisation d’exploitation commerciale formulée hors de toute demande de permis de construire (cas des projets ne nécessitant qu’une déclaration préalable de travaux) le 15 février 2020 et dont le délai d’instruction expire donc le 15 avril suivant est suspendu à compter du 12 mars. Il recommencera à courir à compter du 24 juin pour le solde du délai non échu.

Exemple 2 : un recours introduit auprès de la CNAC (dans le cadre d’un dossier ne nécessitant pas de permis de construire) le 1er février verra sa procédure d’instruction suspendue au bout d’un mois et 12 jours : elle reprendra pour le solde du délai d’instruction (2 mois et 19 jours) à compter du 24 juin.

  • La durée de validité des autorisations d’urbanisme :

La durée de validité des décisions prises en matière d’urbanisme fait également l’objet d’une prorogation, précisée à l’article 3 de l’ordonnance du 25 mars 2020, qui dispose que :

  • Les mesures administratives ou juridictionnelles énumérées par l’article,…
  • …dont le terme vient à échéance au cours de la période juridiquement protégée…
  • …sont prorogées de plein droit…
  • …jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois suivant la fin de cette période.

Etant ici précisé que l’ordonnance 2020-427 du 15 avril 2020 est venu ici préciser que rien ne fait obstacle à ce que juge ou l’autorité administrative compétente, prescrive ou modifie des mesures ou y mette fin, en tenant compte toutefois des contraintes liées à l’état d’urgence sanitaire.

Les mesures ainsi visées sont notamment, en matière d’urbanisme, les suivantes :

 « 1° Mesures conservatoires, d’enquête, d’instruction, de conciliation ou de médiation ;

 2° Mesures d’interdiction ou de suspension qui n’ont pas été prononcées à titre de sanction ;

 3° Autorisations, permis et agréments ; (…) »

Il résulte de ces dispositions que les mesures dont le terme vient à échéance entre le 12 mars et le 23 juin à minuit (en l’état des textes) sont automatiquement prorogées jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois suivant la fin de la « période juridiquement protégée ».

Par exemple, un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale portant sur un projet de moins de 2 500 m², normalement valable durant trois ans à compter de la date à laquelle il est devenu définitif, voit sa validité prorogée de deux mois si elle est réputée échoir durant la période juridiquement protégée (période état d’urgence sanitaire + 1 mois).

Ou encore un magasin de plus de 2.500 m² de surface de vente qui a cessé d’être exploité durant 3 ans bénéficie de deux mois supplémentaires pour rouvrir avant d’être de nouveau assujetti à l’exigibilité d’une autorisation d’exploitation commerciale en vertu de l’article L.752-1 du Code de commerce.

Telles sont les principales mesures issues de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 susceptibles d’influer sur les délais de recours et les procédures administratives, en particulier en matière d’urbanisme et d’urbanisme commercial.

L’attention est toutefois attirée sur la nécessité de rester prudent s’agissant de la date du 24 juin prochaine, pour deux raisons :

  • La première est que cette date dépend fortement de la date à laquelle il sera mis fin à l’état d’urgence sanitaire : cet état, prévu pour deux mois aujourd’hui, peut en effet être prolongé par la loi, ou raccourci par décret. Précisément, ce 28 avril 2020, le Premier Ministre a annoncé la soumission au Parlement, la première semaine du mois de mai, d’un projet de loi portant prorogation de l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 23 juillet à minuit.
  • La seconde est que les juristes sont divisés sur le calcul des différents délais (délais francs), certains commentateurs retenant la date du 23 à minuit ou du 24 à minuit. Là encore, le premier ministre Edouard Philippe a, lors de la déclaration du gouvernement du 28 avril 2020, clairement mentionné les dates du 23 mai et 23 juillet comme constituant les termes actuel et projeté de l’état d’urgence sanitaire, ce qui semble lever le doute.

On ajoutera au surplus, et surtout, que ces dispositifs forment un mécanisme de précaution destiné à préserver le requérant potentiel d’un risque de forclusion, à permettre au bénéficiaire d’une autorisation d’utiliser plus longuement cette dernière, et à éviter que des décisions tacites (d’acceptation ou de rejet) interviennent à la faveur de l’écoulement trop rapide d’un délai, alors que bon nombre d’administration est à l’arrêt.

Mais il ne fait évidemment pas obstacle à ce que, pendant la juridiquement protégée, un requérant exerce un recours, à ce que le bénéficiaire d’une autorisation mettre en œuvre cette dernière, ou à ce qu’une autorité administrative instruise un dossier ou prononce une décision.

Nous utilisons des cookies pour améliorer votre expérience utilisateur, réaliser des statistiques, mesurer l’audience de notre site internet ainsi que pour promouvoir notre service via les réseaux sociaux.
En savoir plus
Paramétrer les cookies
Nous utilisons des cookies pour améliorer votre expérience utilisateur, réaliser des statistiques et mesurer l’audience de notre site internet ainsi que promouvoir notre service via les réseaux sociaux.
En savoir plus
Paramétrer les cookies
Accepter tous les cookies